第1个回答 2006-03-02
科学发展观，是我们党以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从新世纪新阶段党和 国家事业发展的全局出发提出的重大战略思想。牢固树立和全面落实科学发展观，对于全面 建设小康社会进而实现现代化的宏伟目标，具有重大而深远的意义。我们必须牢固树立和落 实科学发展观，正确认识煤炭工业发展现状，积极应对挑战，抓住机遇，全面推进煤炭工业 改革和发展。�
1 落实科学发展观，正确认识煤炭工业现状
煤炭是我国能源安全的基石，煤炭工业是国家重要的基础产业。煤炭工业的兴衰关系到我国 能源安全，关系到国民经济能否持续健康发展。因此，我们必须牢固树立和认真落实科学发 展观，不断促进煤炭工业持续健康发展。�
党的十一届三中全会以来，煤炭工业走过了不平凡的历程，战胜了各种困难，取得了长足发 展。煤炭产量持续增长，2003年总产量达到16.67亿t，位居世界第一，保证了我国现代化 建设对煤炭的需求。政企分开，市场机制对资源配置的基础性作用增强。大多数国有煤炭企 业进行了公司制改造，上市公司业绩突出。企业联合重组和集团化建设取得进展，一批劣势 企业退出市场。产业集中度提高，煤、电、化、路、港、航产业链逐步形成。生产力水平有 了新的提高，煤炭开采、建井、洗选加工和设备制造技术有了新发展，大中型煤矿采掘机械 化程度、单产单进和全员效率明显提高，一批具有国际领先水平的现代化煤矿和高产高效矿 井脱颖而出。煤炭经济结构调整步伐加快，国有大中型煤炭企业主辅分离、减员提效取得进 展，劳动力结构有所改善，企业经济效益增加。煤矿安全管理体制和机制逐步完善，投入不 断增加，安全状况总体好转。国际交流增加，进出口贸易和利用外资规模逐步扩大。职工精 神面貌发生了深刻变化。�
我国正处在工业化快速发展阶段，国民经济发展对能源需求不断增加。目前，国家正在组织 各方面专家开展能源战略研究，总的结论是需求将有大幅度增加。在整个能源需求中，石油 增量不大；天然气发展受价格制约；核能和水能发展速度加快，但受经济发展条件限制，比 例不可能有较大的提高，人们不得不转向煤炭。专家们普遍提出要大幅度地提高煤炭生产能 力，今后20年煤炭需求大幅度增加是一个不争的事实和结论。煤炭需求的快速增加为煤炭工 业发展带来机遇，同时也带来了挑战。这些挑战既有资源和环境的制约也有制度和体制上的 障碍。�
从自然条件看，首先是煤炭资源保障程度低。从总体上讲，我国煤炭资源比较丰富，保有储 量1万亿t，位居世界第二，但按可供开采的煤炭资源计算，人均占有量仅达到世界平均水 平的一半，加之长期以来，煤炭勘探工作滞后，可供建井的精查储量严重不足。有关部门估 算，到2020年煤炭精查储量缺口1250亿t，详查储量缺口2100亿t，普查储量缺口6600亿t 。需要投资400亿元以上。与此同时，资源管理滞后，浪费和破坏严重。一些可供建设大型 煤炭基地的整装煤田被随意分割划分，大型煤炭企业后备资源缺乏。根据2002年国土资源部 《全国矿产资源储量通报》，2001年底我国煤炭储量为1891.22亿t。如果剔除套改量中已 经包含的非经济储量，考虑煤矿目前矿井资源综合回收率只有30%左右的实际，我国实际可 采出的煤炭总量大为减少，资源保障程度大大降低。�
其次是环境压力日益凸现。我国煤炭富集地区环境承载能力低，有近90％的煤炭资源，分布 在大陆性干旱、半干旱气候带，这些地区气候干旱少雨，水土流失和土地荒漠化十分严重， 泥石流、滑坡等地质灾害频繁，植被覆盖率低，生态环境十分脆弱，开发难度大。 我国煤炭清洁生产和利用水平与发达国家有较大差距，煤炭洗选加工、清 洁燃烧和污染排放控制技术发展缓慢，全国原煤入洗率仅为30% 左右，大量的煤炭被直接燃 烧，而美国发电用煤占国内煤炭消费总量的90%以上。煤炭在生产和加工过程中，每年产生 煤矸石1.3亿t，已累计堆存30多亿t。煤矸石堆存占用土地已经超过15万亩，且每年增加3 00 0～4500 亩，部分煤矸石自燃造成严重的大气污染。煤矿抽放的煤层瓦斯气利用率低，85% 以 上直接排放。根据《2003年中国环境质量状况》报告，全国酸雨污染呈加重趋势。上 世纪，我国煤炭工业发展是以牺牲环境为代价的。按照目前的粗放发展模式，再过两三年，煤层气与瓦斯直接排空量将达到每年120亿m�3，相当于“西气东输”工程年输气 量，煤层气与瓦斯所造成的温室效应是二氧化碳的20倍，对环境的污染相当严重。
从行业整体发展水平看，一是产业集中度低，安全供应能力差。我国目前有3万多处煤矿， 平均生产规模只有5万t/a左右。煤矿点多面广，企业组织结构不合理，缺乏一批对全国煤炭 供 需平衡和市场稳定具有一定调节能力的大型和特大型煤炭企业，市场竞争过度，煤炭安全供 应保障能力差。二是煤矿技术装备总体水平落后，安全状况不好。目前，全国煤矿采煤机械 化程度仅为40%左右，远低于世界主要产煤国家80%～100% 的先进水平。主要煤炭技术装备 产 品与发达国家相比，性能指标落后15年左右。煤矿事故居高不下，安全生产形势依然严峻。 三是现有煤矿生产能力下降。近几年，煤矿新开工规模不足和大批煤矿衰老报废以及一些非 法和不符合安全生产基本条件的煤矿退出，现有煤矿生产能力将不断下降，有关部门预测我 国现有煤矿生产能力将由2003年的16.67亿t，逐步下降到2020年的13.6亿t。为保证国民 经济发展对煤炭的需求，到2020年，全国煤矿需要新增生产能力7亿t以上， 至少需要投资 3300亿元以上。�
从体制和制度上，煤炭产业发展还缺乏公平竞争环境。一是行业管理弱化。当前我国能源行 业管理的政府职能过度分散，缺少代表国家意志的、统一的能源管理部门。各部门出台的煤 矿管理制度和政策有时缺乏协调，使企业无所适从。特别是，近几年煤炭行业管理机构变动 频繁，管理人员锐减，行业管理更加弱化。目前煤炭工业管理体制无论是与发达国家对比， 还 是行业管理需要，都是十分不适应的。二是企业负担沉重。现行增值税计征办法没有体现煤 矿的特殊性，税制改革后，煤炭产品增值税实际税负增加了6个多百分点，每年多交增值税1 00多亿元，加重了煤炭企业负担；计划经济时期形成的收费变成了煤炭企业的刚性支出。如 铁路建设基金，煤炭企业每年就要交纳150多亿元。计划经济时期形成的社会负担依然十分 沉重。三是企业发展制约因素多。相当一部分国有企业还没有真正成为合格的市场竞 争主体，没有建立起科学完善的法人治理结构和内部治理机制；能源价格形成机制存在较大 缺陷，电价由国家控制，占煤炭消费总量50％以上的电煤价格，实际上并没有放开；市场竞 争还不充分，垄断力量依然强大，特别是电力行业利用相对集中的优势，面对众多煤矿采购 燃料煤，具有明显优势；能源特别是煤炭法律法规体系尚不健全，《煤炭法》相关配套法规 制订工作滞后，法律对煤炭行业的保护难以落实；社会保障体系尚不健全，大批下岗失业人员不能得到妥善安置，企业裁减人员，提高劳动效率受多种因素制约；衰老报废煤 矿退出机 制不健全，煤炭资源型城市转型和发展存在很大困难。四是职工生活质量差。煤矿生产生活 环境艰苦，工资收入低，人才流失严重，从根本上降低了煤炭企业竞争力。
2 走新型工业化道路，推进煤炭工业全面协调可持续发展
面对经济全球化和全面建设小康社会的新要求，中国煤炭工业必须按照全面协调可持续 的发 展观，坚定不移地走新型煤炭工业化道路，努力提高煤炭对经济社会发展的保障能力，最大 限度地发挥资源的经济效益、社会效益和环境效益。为此，我们要集中精力解决好以下几个 重大问题。�
2.1 资源合理开发和保护
煤炭资源是煤炭工业发展的基础。提高煤炭资源保障程度，对确保国家能源安全具有重要意 义。�
（1） 加大资源勘探力度，增加可供开采后备资源量。重要的是解决勘探资金投入问题。 要 建立完善煤炭资源勘查开发投融资体制，扩展融资渠道和融资方式，鼓励和支持商业性资源 勘探，增加煤炭资源后备储量。全面加强煤炭地质勘查，重点做好优质动力煤和优质炼焦用 煤资源勘查。加强现有矿区深部和外围地质勘探，开展中东部地区老煤矿接替资源找矿工作 。统一规划和组织预查找煤和普查勘察。积极引进应用先进技术、工艺和装备，加强煤田地 质勘探队伍建设，提高资源勘探质量和水平。千方百计地增加煤炭后备资源量。�
（2） 完善煤炭资源管理体制，进一步强化资源管理。按照统筹协调精干高效的原则，强化 政府对煤炭资源的宏观管理。按照综合开发、合理利用、集约化经营、可持续发展原则，加 强煤炭资源勘查和开发规划的编制和审批。按照产权明晰、规则完善、调控有力、运行规范 的要求，培育和规范探矿权、采矿权市场，加强对市场运行的监管。通过招标、拍卖、挂牌 等竞争的方式有偿取得探矿权、采矿权。转让探矿权、采矿权必须遵循市场规则，得到政府 部门的许可，并依法办理转让手续。�
（3） 实行煤炭资源有偿使用制度，用经济手段管理好资源。建立煤炭资源保护和合理利用 的激励机制。有偿转让或拍卖煤炭资源，优先考虑衰老矿区（井）资源接续，解决国有重点 煤矿后备资源。支持西部地区、少数民族地区和边远贫困地区从事符合条件的煤炭资源勘查 开采活动，减免探矿权、采矿权使用费与价款。�
（4） 把资源节约摆在重要位置，努力提高综合利用水平。要加强煤炭资源的综合勘查、综 合评价、综合开发和综合利用。鼓励和支持煤炭企业开发利用低品位资源、替代资源和二次 资源，扩大资源供应来源。建立和完善促进资源保护和利用法律制度以及矿井储量利用年度 评估和审核制度，激励企业珍惜煤炭资源，不断提高资源回收率。努力使全国煤矿矿井资源 平均回收率逐步由目前的30%提高到50%左右，其中大中型煤矿矿井资源回收率达到50%以上 ，小煤矿达到30%以上。�
（5） 建立煤炭资源战略储备制度，保障国家能源安全。将重点规划区煤炭资源纳入国 家储备系列。对国家开发区和重点规划区以及稀缺煤种和重要煤种实行战略性保护，提高 资源的安全保证程度。�
2.2 推进结构优化和升级
国民经济快速增长，煤炭需求不断增加和国家加大宏观调控力度，为煤炭产业结构调整 提供 了时间和空间。我们必须抓住这一机遇，积极调整自我，限制低水平重复建设，提高经济增 长的质量和效益。�
（1） 加快国有煤炭企业的战略性重组，优化煤炭产业组织结构。要支持大型煤炭企业通过 产权联结改造中小煤矿，培育8～10个生产规模5000万t以上的大型煤炭企业；构建4～5个跨地区、跨行业、跨所有制、跨国经营、亿吨级以上的大型企业集团，使这些企业 集团国内 市场占有率达到60%以上，成为商品煤供应基地、出口煤基地、煤炭深加工基地和市场投资 主体，提高国家对煤炭市场的调控能力。
（2） 推进大型煤炭基地建设，提高煤炭安全供应能力。加快神华、山西焦煤、山西动力煤 、陕西中部、豫西、两淮、鲁西、黑龙江、内蒙东部、云贵等大型煤炭基地建设。新建和改 扩建一批大中型高产高效现代化矿井，对现有矿井进行技术改造，提高技术装备水平。大型 矿 井全部达到“双高”水平，中型矿井80%达到“双高”标准。严格办矿标准，依法关闭非法 开采和不具备基本安全生产条件的小煤矿；对资源条件较好、依法生产的小煤矿，实施联合 、改造，实现有序健康发展。�
大型煤炭基地建设与培育大企业大集团是煤炭产业结构调整、提高煤炭安全供应能力不可缺 少的两个重要方面。要以建设大型煤炭基地为契机，推动大企业大集团的建设；以大企业大 集团建设为手段，促进煤炭基地建设。�
（3） 延长产业链，推进产业升级。要通过鼓励发展煤电、煤电铝、煤化工、煤建材、煤焦 化、煤气化等优势产业，延伸煤炭产业链。支持煤炭企业建设大型坑口电厂，实现煤炭就地 转化。大力开发煤炭气化、液化和焦化产品，积极建设大型煤化工基地。建设大型煤炭气化 、煤炭液化示范项目，拥有大型煤炭液化技术的自主知识产权，煤炭液化实现产业化。搞好 煤层气开发，加强开发区建设，形成煤层气产业。发挥矿区劳动力资源优势，加快发展第一 、第三产业。�
（4） 抓好洁净煤技术的推广应用，鼓励使用洁净煤产品。制定政策，严格煤炭使用标准， 最大限度地减少直接燃烧原煤。以综合利用为重点，以增效减污为目的，扩大煤矸石、矿井 水和焦化煤气的利用领域，2020年利用率均达到90%以上，实现洁净生产和洁净利用。�
2.3 实施科技兴煤与人才强煤
科技含量高和劳动力资源优势得到充分发挥，是新型工业化道路的重要特征。煤炭工业要实 现可持续发展，就必须实施科技兴煤和人才强煤战略。�
（1） 推进技术改造和信息化建设。加大以实现煤矿生产机械化、集约化、高产高效为目标 的矿井生产系统技术改造，优化生产布局，大力发展综采综掘技术。加大以防治安全事故、 改善安全生产条件为目标的安全技术改造，增强矿井防灾抗灾能力。加大以推广应用洁净煤 技术为目标的技术改造，提高煤炭深加工和综合利用技术水平。加大以提高企业管理水平为 目标的信息化建设，促进信息技术在煤炭工业的广泛应用。�
（2） 推进技术创新与系统集成。重点对煤炭资源开发、煤矿安全、煤炭洁净利用与环境保 护、煤矿信息化和管理科学等五大领域的共用技术、关键技术和前沿技术，组织100项 重大科技攻关，取得一批重大科技成果。建设以企业为主体，以基础、高新技术研究为主要 内容，产学研相结合的技术创新体系和以信息、咨询、技术服务为内容的科技服务体系。推 动应用类研究机构进入煤炭企业，鼓励和支持大专院校和科研机构同煤炭企业合作，推进科 技成果的转化。2010年煤炭科技贡献率提高20%，总体跟上国际先进水平；2020年达到国际 先进水平。�
（3） 搞好人才引进和培养，建立人才汇集机制。调整政策，多种形式引进优秀人才，鼓励 和支持大中专毕业生到煤炭行业工作，提高科技人员比重。构建学习型企业和学习型行业。 建立面向全体职工的教育培训体系，推行关键岗位持证上岗制度，改革煤矿职工招聘办法， 变招工为招生。建设覆盖全国的现代煤炭教育远程网络，加强职工继续教育；筹备设立“煤 炭艰苦专业定向助学基金”；总结推广经教育部批准的“对口单招”经验，扩大单招 范围。�
2.4 利用两个市场、两种资源
面对经济全球化，中国煤炭工业必须坚持对外开放，充分利用两个市场、两种资源。�
（1） 积极开发和利用国际煤炭资源。鼓励国内煤炭企业到澳大利亚、印度、俄罗斯等国投 资建矿，参与煤炭资源领域的国际合作，勘查、开发和利用国外优质煤炭资源。积极开展地 质调查、煤炭资源勘查和开发领域的对外合作，扩大双边和多边科技交流与合作。�
（2） 调整煤炭进出口结构。根据国内资源状况和市场需求，适当控制焦煤出口，在我国煤 炭出现短缺时，加大优质动力煤和焦煤等稀缺煤种的进口。�
（3） 积极利用外资。在国家调控煤炭资源和建设规模的前提下，鼓励国外大企业大公司到 我国投资入股，参与资源的勘探、开发和建设。鼓励外资特别是跨国公司参与我国煤炭经济 结构调整及国有企业改组改造。�
（4） 注重引进先进技术和管理经验。把引进外资与引进先进技术、现代管理和专业人才结 合起来，重点在高产高效、安全生产和煤化工、煤炭液化等方面引进先进技术和关键设备， 尽快提高煤炭企业技术和管理水平。�
2.5 注重安全健康和职工生活
实现煤矿安全生产是实践“三个代表”的重要内容，是保证煤炭工业改革、发展、稳定的重 要基础，是维护和保障职工生存发展权利的根本措施。�
（1） 不断完善安全生产管理体制。建立健全国家煤矿安全监督管理体系，强化各级 安全生产责任制和事故责任追究制度，切实加强安全管理。�
（2） 依法对煤矿安全进行监管。建立与完善煤矿安全生产的法律、法规，依法治理和 监管煤矿安全生产。尽快建立《煤矿安全与健康法》和配套实施细则。加大监察执法力度， 严厉打击非法开采现象。�
（3） 建立安全投入长效机制。遵循煤矿安全生产的规律，所有煤矿都必须保证对安 全设施的投入。规范管理煤炭生产维简费。单独提取煤炭生产安全费用，建立煤矿安全生产 设施投入备案制度。�
（4） 全面强化安全培训。运用法律、法规、标准和行政手段，强制生产经营单位依法进行 安全培训。主要负责人、安全管理人员必须接受安全培训并经考核获得资格，特种作业人员 必须持证上岗。�
（5） 千方百计地提高职工生活质量。研究设立煤矿井下作业人员最低收入保障线。完善基 本养老保险、基本医疗保险、失业保险、最低生活保障、井下作业人员伤亡保险制度。积极 争取国家政策扶持，加快分离企业办社会职能步伐。关心职工生活，广开就业门路，帮助下 岗职工实现再就业。继续加强企业文化建设，丰富职工文化生活。�
2.6 强化生态环境保护
在我国资源开发利用的过程中迫切需要强化环境保护，这是科学发展观 的重要题中之义。�
（1） 建立有效的环境管理法律和制度。把清洁生产纳入煤炭行业发展规划。鼓励煤炭企业 发展上下游产业，实现煤炭—电力、煤炭—化工，煤炭—建材等稳定的产需衔接，发展循环 经济，走可持续发展道路。严格执行煤矿环境影响评价、土地复垦和排污收费等制度 。严格执行煤矿建设与煤矿环境保护设施的设计、施工与投产使用的“三同时”制度。�
（2） 建立煤矿环境保护投入机制。增加财政支持力度，解决老矿区历史遗留的生态环境欠账问题。利用国家“三高一优”等政策，大力扶持老矿区技术改造，通过结构调整和技术进 步，提高清洁生产水平。逐步建立以煤炭企业为主的环境治理投资机制。鼓励社会资金投入 ，加大对废弃煤矿和老煤矿生态环境恢复治理的力度。�
（3） 加强清洁生产监督。限制高硫煤矿建设，限制在地质灾害易发区开采煤炭资源，禁止 在地质灾害危险区开采煤炭资源。未经批准，不得在铁路、重要公路两侧一定距离以内开采 矿产资源。�
（4） 搞好生态环境评价。新建煤矿必须充分考虑水土保护、土地复垦、地质灾害防治和地 质环境影响，采取生态环境保护措施，避免或减少对大气、水、耕地、草原、森林、海洋等 的不利影响和破坏。加强对煤矿“三废”治理的监督管理。严格按国家规定标准控制废气排 放，加大对煤矿有毒有害废水污染物的监督治理和查处力度。
来源：中国煤炭
1 落实科学发展观，正确认识煤炭工业现状
煤炭是我国能源安全的基石，煤炭工业是国家重要的基础产业。煤炭工业的兴衰关系到我国 能源安全，关系到国民经济能否持续健康发展。因此，我们必须牢固树立和认真落实科学发 展观，不断促进煤炭工业持续健康发展。�
党的十一届三中全会以来，煤炭工业走过了不平凡的历程，战胜了各种困难，取得了长足发 展。煤炭产量持续增长，2003年总产量达到16.67亿t，位居世界第一，保证了我国现代化 建设对煤炭的需求。政企分开，市场机制对资源配置的基础性作用增强。大多数国有煤炭企 业进行了公司制改造，上市公司业绩突出。企业联合重组和集团化建设取得进展，一批劣势 企业退出市场。产业集中度提高，煤、电、化、路、港、航产业链逐步形成。生产力水平有 了新的提高，煤炭开采、建井、洗选加工和设备制造技术有了新发展，大中型煤矿采掘机械 化程度、单产单进和全员效率明显提高，一批具有国际领先水平的现代化煤矿和高产高效矿 井脱颖而出。煤炭经济结构调整步伐加快，国有大中型煤炭企业主辅分离、减员提效取得进 展，劳动力结构有所改善，企业经济效益增加。煤矿安全管理体制和机制逐步完善，投入不 断增加，安全状况总体好转。国际交流增加，进出口贸易和利用外资规模逐步扩大。职工精 神面貌发生了深刻变化。�
我国正处在工业化快速发展阶段，国民经济发展对能源需求不断增加。目前，国家正在组织 各方面专家开展能源战略研究，总的结论是需求将有大幅度增加。在整个能源需求中，石油 增量不大；天然气发展受价格制约；核能和水能发展速度加快，但受经济发展条件限制，比 例不可能有较大的提高，人们不得不转向煤炭。专家们普遍提出要大幅度地提高煤炭生产能 力，今后20年煤炭需求大幅度增加是一个不争的事实和结论。煤炭需求的快速增加为煤炭工 业发展带来机遇，同时也带来了挑战。这些挑战既有资源和环境的制约也有制度和体制上的 障碍。�
从自然条件看，首先是煤炭资源保障程度低。从总体上讲，我国煤炭资源比较丰富，保有储 量1万亿t，位居世界第二，但按可供开采的煤炭资源计算，人均占有量仅达到世界平均水 平的一半，加之长期以来，煤炭勘探工作滞后，可供建井的精查储量严重不足。有关部门估 算，到2020年煤炭精查储量缺口1250亿t，详查储量缺口2100亿t，普查储量缺口6600亿t 。需要投资400亿元以上。与此同时，资源管理滞后，浪费和破坏严重。一些可供建设大型 煤炭基地的整装煤田被随意分割划分，大型煤炭企业后备资源缺乏。根据2002年国土资源部 《全国矿产资源储量通报》，2001年底我国煤炭储量为1891.22亿t。如果剔除套改量中已 经包含的非经济储量，考虑煤矿目前矿井资源综合回收率只有30%左右的实际，我国实际可 采出的煤炭总量大为减少，资源保障程度大大降低。�
其次是环境压力日益凸现。我国煤炭富集地区环境承载能力低，有近90％的煤炭资源，分布 在大陆性干旱、半干旱气候带，这些地区气候干旱少雨，水土流失和土地荒漠化十分严重， 泥石流、滑坡等地质灾害频繁，植被覆盖率低，生态环境十分脆弱，开发难度大。 我国煤炭清洁生产和利用水平与发达国家有较大差距，煤炭洗选加工、清 洁燃烧和污染排放控制技术发展缓慢，全国原煤入洗率仅为30% 左右，大量的煤炭被直接燃 烧，而美国发电用煤占国内煤炭消费总量的90%以上。煤炭在生产和加工过程中，每年产生 煤矸石1.3亿t，已累计堆存30多亿t。煤矸石堆存占用土地已经超过15万亩，且每年增加3 00 0～4500 亩，部分煤矸石自燃造成严重的大气污染。煤矿抽放的煤层瓦斯气利用率低，85% 以 上直接排放。根据《2003年中国环境质量状况》报告，全国酸雨污染呈加重趋势。上 世纪，我国煤炭工业发展是以牺牲环境为代价的。按照目前的粗放发展模式，再过两三年，煤层气与瓦斯直接排空量将达到每年120亿m�3，相当于“西气东输”工程年输气 量，煤层气与瓦斯所造成的温室效应是二氧化碳的20倍，对环境的污染相当严重。
从行业整体发展水平看，一是产业集中度低，安全供应能力差。我国目前有3万多处煤矿， 平均生产规模只有5万t/a左右。煤矿点多面广，企业组织结构不合理，缺乏一批对全国煤炭 供 需平衡和市场稳定具有一定调节能力的大型和特大型煤炭企业，市场竞争过度，煤炭安全供 应保障能力差。二是煤矿技术装备总体水平落后，安全状况不好。目前，全国煤矿采煤机械 化程度仅为40%左右，远低于世界主要产煤国家80%～100% 的先进水平。主要煤炭技术装备 产 品与发达国家相比，性能指标落后15年左右。煤矿事故居高不下，安全生产形势依然严峻。 三是现有煤矿生产能力下降。近几年，煤矿新开工规模不足和大批煤矿衰老报废以及一些非 法和不符合安全生产基本条件的煤矿退出，现有煤矿生产能力将不断下降，有关部门预测我 国现有煤矿生产能力将由2003年的16.67亿t，逐步下降到2020年的13.6亿t。为保证国民 经济发展对煤炭的需求，到2020年，全国煤矿需要新增生产能力7亿t以上， 至少需要投资 3300亿元以上。�
从体制和制度上，煤炭产业发展还缺乏公平竞争环境。一是行业管理弱化。当前我国能源行 业管理的政府职能过度分散，缺少代表国家意志的、统一的能源管理部门。各部门出台的煤 矿管理制度和政策有时缺乏协调，使企业无所适从。特别是，近几年煤炭行业管理机构变动 频繁，管理人员锐减，行业管理更加弱化。目前煤炭工业管理体制无论是与发达国家对比， 还 是行业管理需要，都是十分不适应的。二是企业负担沉重。现行增值税计征办法没有体现煤 矿的特殊性，税制改革后，煤炭产品增值税实际税负增加了6个多百分点，每年多交增值税1 00多亿元，加重了煤炭企业负担；计划经济时期形成的收费变成了煤炭企业的刚性支出。如 铁路建设基金，煤炭企业每年就要交纳150多亿元。计划经济时期形成的社会负担依然十分 沉重。三是企业发展制约因素多。相当一部分国有企业还没有真正成为合格的市场竞 争主体，没有建立起科学完善的法人治理结构和内部治理机制；能源价格形成机制存在较大 缺陷，电价由国家控制，占煤炭消费总量50％以上的电煤价格，实际上并没有放开；市场竞 争还不充分，垄断力量依然强大，特别是电力行业利用相对集中的优势，面对众多煤矿采购 燃料煤，具有明显优势；能源特别是煤炭法律法规体系尚不健全，《煤炭法》相关配套法规 制订工作滞后，法律对煤炭行业的保护难以落实；社会保障体系尚不健全，大批下岗失业人员不能得到妥善安置，企业裁减人员，提高劳动效率受多种因素制约；衰老报废煤 矿退出机 制不健全，煤炭资源型城市转型和发展存在很大困难。四是职工生活质量差。煤矿生产生活 环境艰苦，工资收入低，人才流失严重，从根本上降低了煤炭企业竞争力。
2 走新型工业化道路，推进煤炭工业全面协调可持续发展
面对经济全球化和全面建设小康社会的新要求，中国煤炭工业必须按照全面协调可持续 的发 展观，坚定不移地走新型煤炭工业化道路，努力提高煤炭对经济社会发展的保障能力，最大 限度地发挥资源的经济效益、社会效益和环境效益。为此，我们要集中精力解决好以下几个 重大问题。�
2.1 资源合理开发和保护
煤炭资源是煤炭工业发展的基础。提高煤炭资源保障程度，对确保国家能源安全具有重要意 义。�
（1） 加大资源勘探力度，增加可供开采后备资源量。重要的是解决勘探资金投入问题。 要 建立完善煤炭资源勘查开发投融资体制，扩展融资渠道和融资方式，鼓励和支持商业性资源 勘探，增加煤炭资源后备储量。全面加强煤炭地质勘查，重点做好优质动力煤和优质炼焦用 煤资源勘查。加强现有矿区深部和外围地质勘探，开展中东部地区老煤矿接替资源找矿工作 。统一规划和组织预查找煤和普查勘察。积极引进应用先进技术、工艺和装备，加强煤田地 质勘探队伍建设，提高资源勘探质量和水平。千方百计地增加煤炭后备资源量。�
（2） 完善煤炭资源管理体制，进一步强化资源管理。按照统筹协调精干高效的原则，强化 政府对煤炭资源的宏观管理。按照综合开发、合理利用、集约化经营、可持续发展原则，加 强煤炭资源勘查和开发规划的编制和审批。按照产权明晰、规则完善、调控有力、运行规范 的要求，培育和规范探矿权、采矿权市场，加强对市场运行的监管。通过招标、拍卖、挂牌 等竞争的方式有偿取得探矿权、采矿权。转让探矿权、采矿权必须遵循市场规则，得到政府 部门的许可，并依法办理转让手续。�
（3） 实行煤炭资源有偿使用制度，用经济手段管理好资源。建立煤炭资源保护和合理利用 的激励机制。有偿转让或拍卖煤炭资源，优先考虑衰老矿区（井）资源接续，解决国有重点 煤矿后备资源。支持西部地区、少数民族地区和边远贫困地区从事符合条件的煤炭资源勘查 开采活动，减免探矿权、采矿权使用费与价款。�
（4） 把资源节约摆在重要位置，努力提高综合利用水平。要加强煤炭资源的综合勘查、综 合评价、综合开发和综合利用。鼓励和支持煤炭企业开发利用低品位资源、替代资源和二次 资源，扩大资源供应来源。建立和完善促进资源保护和利用法律制度以及矿井储量利用年度 评估和审核制度，激励企业珍惜煤炭资源，不断提高资源回收率。努力使全国煤矿矿井资源 平均回收率逐步由目前的30%提高到50%左右，其中大中型煤矿矿井资源回收率达到50%以上 ，小煤矿达到30%以上。�
（5） 建立煤炭资源战略储备制度，保障国家能源安全。将重点规划区煤炭资源纳入国 家储备系列。对国家开发区和重点规划区以及稀缺煤种和重要煤种实行战略性保护，提高 资源的安全保证程度。�
2.2 推进结构优化和升级
国民经济快速增长，煤炭需求不断增加和国家加大宏观调控力度，为煤炭产业结构调整 提供 了时间和空间。我们必须抓住这一机遇，积极调整自我，限制低水平重复建设，提高经济增 长的质量和效益。�
（1） 加快国有煤炭企业的战略性重组，优化煤炭产业组织结构。要支持大型煤炭企业通过 产权联结改造中小煤矿，培育8～10个生产规模5000万t以上的大型煤炭企业；构建4～5个跨地区、跨行业、跨所有制、跨国经营、亿吨级以上的大型企业集团，使这些企业 集团国内 市场占有率达到60%以上，成为商品煤供应基地、出口煤基地、煤炭深加工基地和市场投资 主体，提高国家对煤炭市场的调控能力。
（2） 推进大型煤炭基地建设，提高煤炭安全供应能力。加快神华、山西焦煤、山西动力煤 、陕西中部、豫西、两淮、鲁西、黑龙江、内蒙东部、云贵等大型煤炭基地建设。新建和改 扩建一批大中型高产高效现代化矿井，对现有矿井进行技术改造，提高技术装备水平。大型 矿 井全部达到“双高”水平，中型矿井80%达到“双高”标准。严格办矿标准，依法关闭非法 开采和不具备基本安全生产条件的小煤矿；对资源条件较好、依法生产的小煤矿，实施联合 、改造，实现有序健康发展。�
大型煤炭基地建设与培育大企业大集团是煤炭产业结构调整、提高煤炭安全供应能力不可缺 少的两个重要方面。要以建设大型煤炭基地为契机，推动大企业大集团的建设；以大企业大 集团建设为手段，促进煤炭基地建设。�
（3） 延长产业链，推进产业升级。要通过鼓励发展煤电、煤电铝、煤化工、煤建材、煤焦 化、煤气化等优势产业，延伸煤炭产业链。支持煤炭企业建设大型坑口电厂，实现煤炭就地 转化。大力开发煤炭气化、液化和焦化产品，积极建设大型煤化工基地。建设大型煤炭气化 、煤炭液化示范项目，拥有大型煤炭液化技术的自主知识产权，煤炭液化实现产业化。搞好 煤层气开发，加强开发区建设，形成煤层气产业。发挥矿区劳动力资源优势，加快发展第一 、第三产业。�
（4） 抓好洁净煤技术的推广应用，鼓励使用洁净煤产品。制定政策，严格煤炭使用标准， 最大限度地减少直接燃烧原煤。以综合利用为重点，以增效减污为目的，扩大煤矸石、矿井 水和焦化煤气的利用领域，2020年利用率均达到90%以上，实现洁净生产和洁净利用。�
2.3 实施科技兴煤与人才强煤
科技含量高和劳动力资源优势得到充分发挥，是新型工业化道路的重要特征。煤炭工业要实 现可持续发展，就必须实施科技兴煤和人才强煤战略。�
（1） 推进技术改造和信息化建设。加大以实现煤矿生产机械化、集约化、高产高效为目标 的矿井生产系统技术改造，优化生产布局，大力发展综采综掘技术。加大以防治安全事故、 改善安全生产条件为目标的安全技术改造，增强矿井防灾抗灾能力。加大以推广应用洁净煤 技术为目标的技术改造，提高煤炭深加工和综合利用技术水平。加大以提高企业管理水平为 目标的信息化建设，促进信息技术在煤炭工业的广泛应用。�
（2） 推进技术创新与系统集成。重点对煤炭资源开发、煤矿安全、煤炭洁净利用与环境保 护、煤矿信息化和管理科学等五大领域的共用技术、关键技术和前沿技术，组织100项 重大科技攻关，取得一批重大科技成果。建设以企业为主体，以基础、高新技术研究为主要 内容，产学研相结合的技术创新体系和以信息、咨询、技术服务为内容的科技服务体系。推 动应用类研究机构进入煤炭企业，鼓励和支持大专院校和科研机构同煤炭企业合作，推进科 技成果的转化。2010年煤炭科技贡献率提高20%，总体跟上国际先进水平；2020年达到国际 先进水平。�
（3） 搞好人才引进和培养，建立人才汇集机制。调整政策，多种形式引进优秀人才，鼓励 和支持大中专毕业生到煤炭行业工作，提高科技人员比重。构建学习型企业和学习型行业。 建立面向全体职工的教育培训体系，推行关键岗位持证上岗制度，改革煤矿职工招聘办法， 变招工为招生。建设覆盖全国的现代煤炭教育远程网络，加强职工继续教育；筹备设立“煤 炭艰苦专业定向助学基金”；总结推广经教育部批准的“对口单招”经验，扩大单招 范围。�
2.4 利用两个市场、两种资源
面对经济全球化，中国煤炭工业必须坚持对外开放，充分利用两个市场、两种资源。�
（1） 积极开发和利用国际煤炭资源。鼓励国内煤炭企业到澳大利亚、印度、俄罗斯等国投 资建矿，参与煤炭资源领域的国际合作，勘查、开发和利用国外优质煤炭资源。积极开展地 质调查、煤炭资源勘查和开发领域的对外合作，扩大双边和多边科技交流与合作。�
（2） 调整煤炭进出口结构。根据国内资源状况和市场需求，适当控制焦煤出口，在我国煤 炭出现短缺时，加大优质动力煤和焦煤等稀缺煤种的进口。�
（3） 积极利用外资。在国家调控煤炭资源和建设规模的前提下，鼓励国外大企业大公司到 我国投资入股，参与资源的勘探、开发和建设。鼓励外资特别是跨国公司参与我国煤炭经济 结构调整及国有企业改组改造。�
（4） 注重引进先进技术和管理经验。把引进外资与引进先进技术、现代管理和专业人才结 合起来，重点在高产高效、安全生产和煤化工、煤炭液化等方面引进先进技术和关键设备， 尽快提高煤炭企业技术和管理水平。�
2.5 注重安全健康和职工生活
实现煤矿安全生产是实践“三个代表”的重要内容，是保证煤炭工业改革、发展、稳定的重 要基础，是维护和保障职工生存发展权利的根本措施。�
（1） 不断完善安全生产管理体制。建立健全国家煤矿安全监督管理体系，强化各级 安全生产责任制和事故责任追究制度，切实加强安全管理。�
（2） 依法对煤矿安全进行监管。建立与完善煤矿安全生产的法律、法规，依法治理和 监管煤矿安全生产。尽快建立《煤矿安全与健康法》和配套实施细则。加大监察执法力度， 严厉打击非法开采现象。�
（3） 建立安全投入长效机制。遵循煤矿安全生产的规律，所有煤矿都必须保证对安 全设施的投入。规范管理煤炭生产维简费。单独提取煤炭生产安全费用，建立煤矿安全生产 设施投入备案制度。�
（4） 全面强化安全培训。运用法律、法规、标准和行政手段，强制生产经营单位依法进行 安全培训。主要负责人、安全管理人员必须接受安全培训并经考核获得资格，特种作业人员 必须持证上岗。�
（5） 千方百计地提高职工生活质量。研究设立煤矿井下作业人员最低收入保障线。完善基 本养老保险、基本医疗保险、失业保险、最低生活保障、井下作业人员伤亡保险制度。积极 争取国家政策扶持，加快分离企业办社会职能步伐。关心职工生活，广开就业门路，帮助下 岗职工实现再就业。继续加强企业文化建设，丰富职工文化生活。�
2.6 强化生态环境保护
在我国资源开发利用的过程中迫切需要强化环境保护，这是科学发展观 的重要题中之义。�
（1） 建立有效的环境管理法律和制度。把清洁生产纳入煤炭行业发展规划。鼓励煤炭企业 发展上下游产业，实现煤炭—电力、煤炭—化工，煤炭—建材等稳定的产需衔接，发展循环 经济，走可持续发展道路。严格执行煤矿环境影响评价、土地复垦和排污收费等制度 。严格执行煤矿建设与煤矿环境保护设施的设计、施工与投产使用的“三同时”制度。�
（2） 建立煤矿环境保护投入机制。增加财政支持力度，解决老矿区历史遗留的生态环境欠账问题。利用国家“三高一优”等政策，大力扶持老矿区技术改造，通过结构调整和技术进 步，提高清洁生产水平。逐步建立以煤炭企业为主的环境治理投资机制。鼓励社会资金投入 ，加大对废弃煤矿和老煤矿生态环境恢复治理的力度。�
（3） 加强清洁生产监督。限制高硫煤矿建设，限制在地质灾害易发区开采煤炭资源，禁止 在地质灾害危险区开采煤炭资源。未经批准，不得在铁路、重要公路两侧一定距离以内开采 矿产资源。�
（4） 搞好生态环境评价。新建煤矿必须充分考虑水土保护、土地复垦、地质灾害防治和地 质环境影响，采取生态环境保护措施，避免或减少对大气、水、耕地、草原、森林、海洋等 的不利影响和破坏。加强对煤矿“三废”治理的监督管理。严格按国家规定标准控制废气排 放，加大对煤矿有毒有害废水污染物的监督治理和查处力度。
来源：中国煤炭
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