《反垄断法》的突破与缺憾
□刘志铭
国人期待已久的《反垄断法》终于尘埃落定。作为成熟市场经济中竞争政策的核心部分，反垄断法是维护自由市场机制的基础性法律，以至有“经济宪法”、“自由企业的大宪章”之称。正因如此，随着我国市场经济体制的逐步完善，人们对此次通过的《反垄断法》普遍有着较高的期望。但是，必须看到，我国的《反垄断法》是在与西方市场经济不同的体制环境下形成的，因此反垄断的任务与成熟市场经济既有共性，也有着很大的不同。一方面，《反垄断法》出台弥补了原来《反不正当竞争法》的一些局限，是我国构建竞争秩序框架和完善市场经济体制进程中的重大突破，另一方面，作为一部过渡时期众多利益关系妥协的产物，我们也要清醒地认识到它仍存在的缺陷。
《反垄断法》有助于促进竞争秩序框架的形成和市场经济体制的完善
首先，经济理论和市场经济实践都表明，作为一种分散决策的经济，市场经济本身并不具备维护公平竞争的机制。相反，处于竞争中的企业总是试图通过某种手段谋求市场势力甚至滥用市场地位，从而使市场机制这只“看不见的手”偏离资源配置的最优状况。在市场经济条件下，竞争和产权具有同等重要的意义。对于正在完成向市场经济体制过渡的我国来说，分立的产权体制正在形成，如果没有相应的竞争秩序框架，可能导致市场势力的出现及对市场支配地位的滥用。《反垄断法》的出台标志着竞争秩序框架的基本形成，它能给所有市场主体明晰的行为导向，并促进一个统一、开放、竞争、有序的市场体系的形成。
其次，与大多数发达市场经济是自下而上自发形成的不同，我国的市场经济体制脱胎于计划经济体制，向市场经济过渡的过程，是政府不断让度公权力以及市场自发调节机制逐渐形成的过程，政府在市场形成过程中有着重要的影响。在没有强有力的外在约束的情况下，我们不能期望政府自觉地让度权力，这意味着在过渡时期政府对市场的干预仍广泛存在。我国经济生活中的限制竞争行为主要不是来自经济力量或自发成长的企业，而是行政权力，或受政府管制的垄断行业。基于此，作为“经济宪法”，我国的《反垄断法》专辟有关“行政垄断”一章，将政府对市场竞争机制的扭曲和干预加以限制。这标志着我国将走入一个面向规则和程序的、强调程序公正的市场经济，有助于推动政府转型，促使“政府守法”。
最后，《反垄断法》的出台和实施，将潜移默化地增强企业对市场竞争规则的认知，促进消费者对竞争文化的认同，深化政府对市场经济规律的理解，这些都将有助于在我国公民、企业和政府形成市场公平竞争的理念和文化，并逐渐内化为公平竞争的意识和行为。正式制度与非正式制度的互补，对建立健康的市场经济体制也具有深远的意义。
对于经济垄断的认定基本上移植了欧美反垄断法的主要内容，忽视了国际上反垄断政策的新趋势
我国《反垄断法》包括8章57个条文，从基本框架来看，它与成熟市场经济国家的《反垄断法》非常相似，即主要反对三种垄断行为：经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位、具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。这种对反垄断的界定，表明反垄断的方向由早期的结构导向转变为行为导向，即对于垄断的认定主要依据垄断行为对于社会福利的损害而不是所谓的垄断的市场结构来判断。
现代经济学的发展表明，应严格区分两种形式的垄断：一种是由于独占某种必要资源(尤其是政府特定安排)而造成的垄断，另一种是由于企业家创新活动而造成的垄断。对于后者，只要不存在进入障碍，竞争者或潜在进入者就会进行模仿或复制，使其不可长期维系。评判垄断是否有害的标准不在于企业规模，要反对的不是规模大的企业，而是依靠人为的制度安排获得规模优势的做法。在动态的市场竞争中，大多数企业在将其独特的能力转化为某种优势时，都具有一定程度的市场势力，而它们在本质上并非是反竞争的。仅着眼于消除市场势力的政策可能会惩罚最成功地满足了消费者需求的企业，单纯为降低产业集中度而分拆企业或禁止兼并也不能提高效率和社会福利。这一理论观点实际上将反垄断的矛头指向了由政府通过行政权力创设的垄断。从实践来看，近些年来，发达国家对于经营者集中本身，已经表现出越来越宽容的态度，它们都在反思传统的反垄断政策。鉴于我国的《反垄断法》对于经济垄断的认定，基本上移植了欧美《反垄断法》的主要内容而对国际上反垄断政策的新趋势关注不够，这是其缺憾之一。
在解决行政垄断方面留下了重大的缺憾
由于前述我国特殊的体制背景，因此，《反垄断法》单列一章对行政垄断行为施以约束。这是我国市场经济法制建设中的一个重大进展，尤其是它对限制地方政府实施市场保护和市场分割有明确的规定，对构建统一的市场体系具有重大的意义。但是，由于它针对的是“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力限制竞争”行为，按此，《反垄断法》把当前石油、石化、烟草等行业垄断国企以及供水、供电、电信、邮政、铁路等自然垄断国企排除在其适用对象之外而获得了实际上的“豁免”。第七条规定“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”，而且对垄断国企和行业的竞争监管规定由相关的部门法律和机构管理，这将使国企的垄断行为非但不受《反垄断法》的制约，反而还受到行业法的法律保护。此外，第五十一条规定滥用行政权力的法律后果由其上级机关责令改正，实际是把反垄断委员会和反垄断执法机构的管辖排除了。这些问题使得《反垄断法》在解决行政垄断方面留下了重大的缺憾。针对我国行政垄断的实际情况，尚需要制定相应的行政法规，对限制政府干预市场的行为作出更明确的规定。
（作者系华南师范大学经济研究所所长、副教授）
□刘志铭
国人期待已久的《反垄断法》终于尘埃落定。作为成熟市场经济中竞争政策的核心部分，反垄断法是维护自由市场机制的基础性法律，以至有“经济宪法”、“自由企业的大宪章”之称。正因如此，随着我国市场经济体制的逐步完善，人们对此次通过的《反垄断法》普遍有着较高的期望。但是，必须看到，我国的《反垄断法》是在与西方市场经济不同的体制环境下形成的，因此反垄断的任务与成熟市场经济既有共性，也有着很大的不同。一方面，《反垄断法》出台弥补了原来《反不正当竞争法》的一些局限，是我国构建竞争秩序框架和完善市场经济体制进程中的重大突破，另一方面，作为一部过渡时期众多利益关系妥协的产物，我们也要清醒地认识到它仍存在的缺陷。
《反垄断法》有助于促进竞争秩序框架的形成和市场经济体制的完善
首先，经济理论和市场经济实践都表明，作为一种分散决策的经济，市场经济本身并不具备维护公平竞争的机制。相反，处于竞争中的企业总是试图通过某种手段谋求市场势力甚至滥用市场地位，从而使市场机制这只“看不见的手”偏离资源配置的最优状况。在市场经济条件下，竞争和产权具有同等重要的意义。对于正在完成向市场经济体制过渡的我国来说，分立的产权体制正在形成，如果没有相应的竞争秩序框架，可能导致市场势力的出现及对市场支配地位的滥用。《反垄断法》的出台标志着竞争秩序框架的基本形成，它能给所有市场主体明晰的行为导向，并促进一个统一、开放、竞争、有序的市场体系的形成。
其次，与大多数发达市场经济是自下而上自发形成的不同，我国的市场经济体制脱胎于计划经济体制，向市场经济过渡的过程，是政府不断让度公权力以及市场自发调节机制逐渐形成的过程，政府在市场形成过程中有着重要的影响。在没有强有力的外在约束的情况下，我们不能期望政府自觉地让度权力，这意味着在过渡时期政府对市场的干预仍广泛存在。我国经济生活中的限制竞争行为主要不是来自经济力量或自发成长的企业，而是行政权力，或受政府管制的垄断行业。基于此，作为“经济宪法”，我国的《反垄断法》专辟有关“行政垄断”一章，将政府对市场竞争机制的扭曲和干预加以限制。这标志着我国将走入一个面向规则和程序的、强调程序公正的市场经济，有助于推动政府转型，促使“政府守法”。
最后，《反垄断法》的出台和实施，将潜移默化地增强企业对市场竞争规则的认知，促进消费者对竞争文化的认同，深化政府对市场经济规律的理解，这些都将有助于在我国公民、企业和政府形成市场公平竞争的理念和文化，并逐渐内化为公平竞争的意识和行为。正式制度与非正式制度的互补，对建立健康的市场经济体制也具有深远的意义。
对于经济垄断的认定基本上移植了欧美反垄断法的主要内容，忽视了国际上反垄断政策的新趋势
我国《反垄断法》包括8章57个条文，从基本框架来看，它与成熟市场经济国家的《反垄断法》非常相似，即主要反对三种垄断行为：经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位、具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。这种对反垄断的界定，表明反垄断的方向由早期的结构导向转变为行为导向，即对于垄断的认定主要依据垄断行为对于社会福利的损害而不是所谓的垄断的市场结构来判断。
现代经济学的发展表明，应严格区分两种形式的垄断：一种是由于独占某种必要资源(尤其是政府特定安排)而造成的垄断，另一种是由于企业家创新活动而造成的垄断。对于后者，只要不存在进入障碍，竞争者或潜在进入者就会进行模仿或复制，使其不可长期维系。评判垄断是否有害的标准不在于企业规模，要反对的不是规模大的企业，而是依靠人为的制度安排获得规模优势的做法。在动态的市场竞争中，大多数企业在将其独特的能力转化为某种优势时，都具有一定程度的市场势力，而它们在本质上并非是反竞争的。仅着眼于消除市场势力的政策可能会惩罚最成功地满足了消费者需求的企业，单纯为降低产业集中度而分拆企业或禁止兼并也不能提高效率和社会福利。这一理论观点实际上将反垄断的矛头指向了由政府通过行政权力创设的垄断。从实践来看，近些年来，发达国家对于经营者集中本身，已经表现出越来越宽容的态度，它们都在反思传统的反垄断政策。鉴于我国的《反垄断法》对于经济垄断的认定，基本上移植了欧美《反垄断法》的主要内容而对国际上反垄断政策的新趋势关注不够，这是其缺憾之一。
在解决行政垄断方面留下了重大的缺憾
由于前述我国特殊的体制背景，因此，《反垄断法》单列一章对行政垄断行为施以约束。这是我国市场经济法制建设中的一个重大进展，尤其是它对限制地方政府实施市场保护和市场分割有明确的规定，对构建统一的市场体系具有重大的意义。但是，由于它针对的是“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力限制竞争”行为，按此，《反垄断法》把当前石油、石化、烟草等行业垄断国企以及供水、供电、电信、邮政、铁路等自然垄断国企排除在其适用对象之外而获得了实际上的“豁免”。第七条规定“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”，而且对垄断国企和行业的竞争监管规定由相关的部门法律和机构管理，这将使国企的垄断行为非但不受《反垄断法》的制约，反而还受到行业法的法律保护。此外，第五十一条规定滥用行政权力的法律后果由其上级机关责令改正，实际是把反垄断委员会和反垄断执法机构的管辖排除了。这些问题使得《反垄断法》在解决行政垄断方面留下了重大的缺憾。针对我国行政垄断的实际情况，尚需要制定相应的行政法规，对限制政府干预市场的行为作出更明确的规定。
（作者系华南师范大学经济研究所所长、副教授）
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