(一)约束机制
首先，城市建设占用农地必须严格服从土地利用规划。实践表明，城市建设规模过度膨胀，是导致目前农地保护困难的关键原因。我们知道，土地利用规划安排土地用于城镇建设和村镇建设，以及每年可使用的数量。其主要目的是保护农用地以及集约建设(蔡玉梅等，2007)。而城市建设主要是由城市规划部门制订，规定城市用地的发展方向，安排不同的土地用途。其关键目的是满足城市的建设要求，合理安排不同的城市功能。在法律上，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》都规定城市规划需要与土地利用总体规划相衔接，即城市规划中的城市建设用地应符合土地利用规划。但事实上这两种规划的思路是不一样的。土地利用规划的重点是保护现状农业用地，而城市规划的重点是安排未来城市增长中的建设用地需求。20多年来，各级政府都将经济增长作为一项优先任务，每届政府都会制订五年经济发展规划。根据此规划的增长目标，城市规划需要相应安排新的城市增长空间。因此，在实际中，城市政府往往根据城市规划的安排，反过来调整土地利用规划。其后果是，一方面，地方政府急于发展经济，使得土地资源快速消耗，并造成大量用地浪费和农民土地权益的损失。另一方面，城市发展占用的农用地往往是高质量的农地，这被中央政府认为会危害国家粮食安全。由此，中央政府不同职能部门之间的政策存在着矛盾:既鼓励城市和工业经济发展，适度容忍粗放的发展方式，又要守住农地数量的底线，对城市土地使用施行总量控制(韦亚平等，2008)。因此，为了有效保护农地，必须改变目前“多元”管地的体制，使得城市建设占用农地完全服从于土地利用规划。
其次，建立土地利用详细规划制度。已有的实践表明，要使土地利用规划发挥有效的保护农用地乃至耕地的功能，仅仅有总体规划是远远不够的。毕竟总体规划很难使土地利用定位，即难以将规划与具体地块一一对应，从而导致实施规划的具体操作难以进行，也就难以真正发挥规划的调控职能。因此，必须建立土地利用详细规划制度，尤其是城乡结合部土地利用详细规划要在较大比例尺上勾画出不同时段农地的性质、功能、转换用途的可能性、保护的红线范围及其与其他土地利用类型的关系。
最后，亟须建立农地用途转换的规划许可证制度。所谓农地用途转换的规划许可证，是指在社会发展和经济建设过程中，只要农地用途发生转换，不论发生何种转换，较为建设用地、农业内部结构调整等，在转换前，必须依法取得用途转换规划许可证。规划许可过程可分两步:一是原则性的规划许可，即申请人按政府统一印制的表格递交申请报告，内容包括农地产权、地块位置、面积大小、农地产出水平、拟转换的用途和对环境的影响等;二是正式的规划许可。在得到原则许可后，申请人需对农地转换项目作进一步的详细补充说明，包括建筑设计等。在得到正式的规划许可后，方可动工。规划许可证的审批可由在经济建设中相对超脱的省和国家土地管理部门行使农地转换的决定权。
(二)融合机制
现有的不同规划之间缺乏协调性，已成为区域和城市经济发展中面临的突出问题。各部门编制的规划种类繁多，相互之间多重复、不协调、相互抵触。更由于各类空间规划的管理主体不同，编制单位不同，规划方法不同，编制时限不同，编制技术规范不同，结果造成不同空间规划之间的脱节，空间规划与经济社会发展规划的分离，部门规划之间的矛盾，等等。在管理上，各个部门、各级政府各自为政，互不融合，起不到通过规划整合区域资源、优化空间布局的作用。尤其是对农地这样一种稀缺资源的配置，就更为不利，这点我们在本章的第2小节已有相应的描述。那么，为了更加高效地保护和利用农地资源，必须对规划体系加以整合。尽量避免各类空间规划之间的相互矛盾，使规划体系层次分明、边界清晰、衔接协调。
1.多规融合的宗旨与技术路线
“多规融合”的宗旨应是通过影响未来的空间格局来更好地服务于中国城市与区域的发展，节约农地资源:①最大限度地提高城市竞争力，进而推动城市经济的可持续发展;②最大限度地提升土地资源、资本资源、劳动力资源的效率;③最大限度地发展城市基础设施建设和提高投资效率;④最大限度地协调发展与保护、效率与公平之间的矛盾。
在此宗旨的指引下，按照“加强调查、把握重点、广泛借鉴、周密组织、学科互补、重视创新、突出应用”的原则，从目前中国空间规划管理与运行中存在的主要问题及国际经验借鉴入手，依据制度经济学中的交易成本理论和管理学中的委托—代理模型，明确所需要解决的重大议题及其内容体系，提出优化空间规划管理体制与运行机制的立法建议及其具体操作思路。其技术路线如图7-1所示。
图7-1 “多规融合”的技术路线
2.多规融合的基本策略(以土地规划和城市规划为例)
(1)技术规范的融合
首先，城市总体规划中的土地分类标准是《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)，而土地利用总体规划采用的是《全国土地分类》(2001)。两套用地分类标准的侧重点不同，城市总体规划中用地共分为10大类、46中类、73小类，而土地利用总体规划中用地分为3个一级类、15个二级类、71个三级类。两种规划中的土地分类即使名称相同，也存在内涵不同等现象。
其次，规划采用的用地基础数据的统计口径、统计范围不一样。国土资源部门将部分城市工业用地和特殊用地单独列为一类，没有纳入城市建设用地，统计的城市建设用地规模比建设部门的要小。在人口统计上，土地利用总体规划统计的城市人口仅仅指城市驻地户籍人口，而城市总体规划中的城市人口指常住人口(含居住半年以上的外来常住人口)。因此，土地利用规划中的城市现状人口规模和规划预测人口规模均偏小，相应的其预测的城市用地规模也偏小。在用地调查的范围上，国土资源部门根据行政区和建设用地权属来调查城市用地，强调人与地“对应”;建设部门根据实际城市建设发展起来的建成区范围来统计。由于用地分类标准、统计口径及范围的差异，土地利用总体规划和城市总体规划在城市人口规模、城市用地规模、人均建设用地等指标方面均存在着较大的差异，且两者之间缺乏数据的直接沟通、比较，造成了两种规划空间布局范围的不一致。
最后，规划的年限也不一样。根据《中华人民共和国土地管理法》，土地利用总体规划的期限由国务院确定，具体是由国土资源主管部门正式发文，对全国各级土地利用总体规划的规划基期、规划期限、规划基期数据做出明确的规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》说明，土地利用总体规划的期限一般为15年。《中华人民共和国城市规划法》对城市规划的期限并没有做具体要求，《中华人民共和国城市规划编制办法》(2006)第二十八条规定城市总体规划期限一般为20年，还可以对城市远景发展的空间布局提出设想。其具体的规划期限一般由编制规划的政府根据城市发展条件、发展趋势等自行确定，随意性较大。
因此，进行“多规融合”的首要任务就是技术规范的统一。必须根据原有规划各自使用的标准，进行协调统一，重新确定一个可供多项规划都适用的用地分类标准，统一规定各项规划的规划期限以及所采用的有关数据的统计口径。通过统一与规划有关的各种规范、标准、技术手段和编制方法，以达到“多规融合”在基础数据和规划指标等方面的协调一致。
(2)规划内容的融合
城市总体规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局、生态保护以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。根据城市未来发展的需要来预测建设用地需求量，按规划期末城市人口规模、人均用地指标来确定城市的规划用地规模，重点是对物质空间资源的协调、整合、控制。
土地利用总体规划是各级政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力、各行业建设对土地的需求而组织编制，是对土地资源的开发、利用、整理、复垦、保护等在时空上所作的总体安排。《中华人民共和国土地管理法》规定土地利用总体规划编制原则:“(一)严格保护基本农田，控制非农业建设占用农地;(二)提高土地利用率;(三)统筹安排各类、各区域用地;(四)保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用;(五)占用农地与开发复垦农地相平衡。”由此表明，土地利用总体规划以供给制约需求为原则，对各类用地的需求进行预测，对农地占用指标进行分解与平衡，重点是对土地资源的数量配置与空间管制。
综上可知，各项规划的侧重点不一样。而“多规融合”的目的是要形成一个系统性的大规划，是所有规划的基本规划，对各部门的资本投资建设具有权威性和纲领性指导作用，其必然要融合现有各项规划的核心内容。包括经济分析与预测模块(类似于国民经济和社会发展规划)，土地的供需模块(类似于土地利用规划)，还要涵盖经济活动的空间布局模块(类似于城市总体规划)、交通安排模块(类似于交通规划)等，如图7-2所示。
图7-2 “多规融合”与统筹发展
(3)规划审批的融合
首先，土地利用规划与城市规划实行的都是分级审批，但两者特点明显不一样。在实际操作的过程中，土地利用规划更体现国家意志，对指标要求严格;而城市规划的审批则更具有地方性，反映了地方的发展需要。再者，由于审批标准和程序的不同，导致了规划在编制、修改、实施方面的差异。如城市规划在规划实施期内，由于经济、人口、决策层等方面的变化，会对原有的规划进行修编。而土地利用总体规划对控制指标的要求比较严格，一般在上级规划调整、有占地面积较大的国家或省级重大项目安排、行政区划调整等背景下才会做修编，其他情况一般不允许修编。因此，土地利用总体规划一旦确定，难以变化，导致了两种规划的协调难度加大。即使在规划编制初期两种规划互相协调，在几年后由于政府换届或者其他因素导致城市规划修编，两种规划很快也会不相协调。
所以在“多规融合”的过程中，必须加强各项规划在用地安排上的协调与落实，提高规划的审批和实施效率，统一规划审批制度。而“大部制”的提出便能够从体制上有效地解决这个难题。
(4)法律体系的融合
从现行法律法规体系看，2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》无疑为城市规划的编制和实施提供了有力的法律支持，在实际效果上，城市规划的严肃性、科学性和可实施性均优于土地利用总体规划。相比而言，我国尚无一部土地规划法，对土地利用总体规划的法律界定也只限于《中华人民共和国土地管理法》的部分章节，而且对于违法处罚所言甚少。虽说已将土地利用规划上升到了法律的高度，以确保规划的法律效力，但这种法律效力既不能约束规划编制者的意图，也不能约束规划实施者的意图，存在较大的随意性。
故在“多规融合”的过程中，必须健全现有的法制体系，形成一个综合性的法律条款。明确融合后所生成的“大规划”在编制和实施过程中的细则，对违法行为做出明确的法律界定。此外，应继续完善规划师的执业资格制度，提高从业人员素质，健全法律约束机制。
总之，协调好规划的稳定性和灵活性，从法律上、制度上、经济措施上、沟通机制上共同入手，保证一定的稳定性，保留必要的灵活性，才能提高规划的权威性，保证规划的实施向正确的方向发展，从而走上农地保护和经济发展的“双赢之路”。
